如同前段所述，宪法诫命要求通信营运商也能主张基本法第10条(关于被其管理的通信内容)，以此维护对于通信参与者的保障。

有观点认为，《行政处罚法》第24条兼具行政权能外部获取与行政权限内部转移双重结构的职权运作形态，应通过省级人大、省级人民政府的立法授权或省级人民政府的行政授权方式来规范行政机关之间的职权转移。故，将行政处罚权下沉与行政执法权下放完全等同，以至于用行政执法权下放的性质定位直接套用于行政处罚权下沉乡镇的性质定位，是缺乏说服力的。

不同省份还夹杂着派驻执法、联合执法、窗口前移等多种形式。在行政处罚权下沉乡镇人民政府过程中，行政处罚权的行政权能权限依然保留在县级人民政府职能部门，行为权能由乡镇人民政府行使。比较《地方组织法》第73、76条，乡镇人民政府不能行使县级以上人民政府所拥有的职权包括：执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，规定行政措施，制定政府规章，领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令，依照法律的规定任免、培训、考核和奖惩国家行政机关工作人员。因应乡镇政府治理过程中面临的行政执法资源不足与行政执法需求日益增长之间的张力，党和国家通过建立和完善法律决定—改革试点—立法推广的程序机制推动行政执法权全面下放。行政职权法定要求行政机关得亲自执行，并不得私自处分权力，[26]这有助于对行政职权的规范与控制。

（二）委托乡镇人民政府行使行政处罚权，原则上不需要有特别法上的规范依据行政机关选择何种方式完成法律赋予的行政职责，属于一种行政任务组织权，根据权力分立原则，尤其是其中的功能最适观念，能否通过‘委托方式完成行政目标作为一种组织权很大程度上属于行政机关自我裁决的空间，[27]除非法律有特别规定。在法定职权范围内即必须取得行为法上的赋权，获得实施行政处罚的行政权限，这表现为行政机关实施行政处罚权所涉及的职权管辖、地域管辖、级别管辖。[29]这也说明，不需要有特别法的规定作为行政委托的法律依据。

学界对行政执法权下放包括行政处罚权下沉做过多种学术努力，但在行政处罚权下沉的性质与形式上仍存在较大分歧。基于行政处罚权行使的便利性、经济性需要，县级人民政府职能部门将依法取得的行政处罚权委托乡镇人民政府行使，职能部门保留了行政处罚权的行政权能，乡镇人民政府接受委托，以县级人民政府职能部门的名义行使了行政处罚权的行为权能。[12]（3）认为行政处罚权下沉乡镇人民政府的性质和形式，由省级人民政府酌情而定。这些实践中呈现的问题与学理上的分歧，亟待更为有说服力的理论阐释和明晰。

行政强制措施权不得委托，即如果没有法律、法规授权乡镇人民政府可以采取某种行政强制措施，则在行政处罚权下沉乡镇过程中，作为行政处罚权后续的行政强制权不能一并委托给乡镇人民政府行使。而在其他一些地方立法实践，如《威海市行政执法委托管理规定》（2021年制定）则规定法律法规规定不得委托的事项除外。

二、乡镇人民政府的行政组织法身份影响行政处罚权下沉乡镇的性质行政处罚权下沉乡镇，如同行政执法权下放，这两个并非法律概念的术语，更多的是一种比较宽泛的描述性表达，指向一种行政执法权自上而下配置抑或运行的现象。乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作。[19] 参见河北省石家庄市人大常委会通过、河北省人大常委会批准的《石家庄市行政执法条例》（1992年制定）第21-30条、34-37条。行政处罚权委托程序应当嵌入这两种行政法律关系之中。

如想以一个不确定概念厘定一个确定性概念，无异于无源之水、无本之木。又如《行政强制法》第17条规定，行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。对行政执法权下放的学理分析，为行政处罚权下沉乡镇的理论研究奠定了基础。《行政处罚法》第24条规定的行政处罚权下沉规则，既不能承担组织法赋予乡镇人民政府行政处罚主体资格的功能，也不符合授权规范的基本规则。

作为根本法的《宪法》对乡镇人民政府职权作出原则性规定，作为宪法性法律的《地方组织法》在《宪法》的基础上对乡镇人民政府职权做了进一步细化，并由此推导出乡镇人民政府不具备行使行政执法权（包括行政处罚权）的主体资格。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。

也就是说，尽管乡镇人民政府具备行使综合管理职权的行政主体资格，但并不具备依法行政分化后的实施行政执法权的主体资格。行政职权的完整规范依赖于组织法与行为法的双重规范形塑：一般由行政组织法对行政职权作原则性规定，进而由单行法律、法规、规章等行为法对行政职权进行具体规定，搭建一个行政职权的纵横坐标图，从坐标原点向外延伸的斜向则对应着各级人民政府及其职能部门的具体行政权限。

由此，行政执法权下放的性质定位也不能代替行政处罚权下沉乡镇的性质定位，行政处罚权下沉的性质定位不同于行政执法权下放的性质定位。二是，放权形式主要采用授权，少数省份兼采委托方式。芷江侗族自治县、麻阳苗族自治县等地的行政规范性文件规定，县人民政府职能部门的部分行政执法权委托给乡镇人民政府行使。[11]还有观点认为，应当采用规范为主、行政为辅的赋权路径，包括行政法规、省级地方立法、省级人民政府个案决定的方式赋权乡镇人民政府行使行政处罚权。（3）在2021年《行政处罚法》修改之后，行政处罚权下沉的改革实践以授权为主、委托为辅。[8] 参见陈明辉：《行政执法权下放的地方实践及其法治优化》，载《行政法学研究》2023年第3期，第122页。

当前学界围绕行政执法权下放，或更为具体的行政处罚权下沉展开研究，主要采取三种进路展开。如上文所分析的，行政处罚权下沉乡镇人民政府在本质上是行政处罚权的一种合作运行方式，由此决定了行政处罚权下沉乡镇人民政府应当采取的方式。

[11] 参见喻少如、黄卫东：《行政处罚权交由条款的兜底属性及其适用》，载《哈尔滨工业大学学报（社会科学版）》2023年第2期，第56页。[22] 叶必丰：《行政组织法功能的行为法机制》，载《中国社会科学》2017年第7期，第109页。

联合执法指的是县级人民政府的不同职能部门，根据上级命令或通过联合发文或协商等途径，在同一时间对乡镇区域内的行政违法行为实施行政执法，解决横向上职权交叉或职权不清带来的行政执法困境问题。县级人民政府职能部门与乡镇人民政府就拟下沉的行政处罚权目录清单达成共识，双方签订委托协议书，载明委托的具体事项、权限、期限等内容。

[10]也有观点认为，宜将《行政处罚法》第24条理解为通过行政授权或委托形式交由乡镇（街道）实施的兜底性条款。镶嵌于行政执法权全面下放改革的行政处罚权下沉乡镇人民政府，既共享行政执法权全面下放所面向的治理资源向基层倾斜的现实主义路径和对治理效能提升的价值追求，但又不完全具备行政执法权下放至县级人民政府及职能部门这一层级的先天基础。[5] 参见胡建淼：《行政处罚法修订带来行政执法的新考验》，载《学习时报》2021年3月3日，第 A2版。[15] 参见郑禄主编：《〈中华人民共和国宪法〉最新释义读本》，湖南人民出版社1999年版，第348页。

因此，明确的授权法律规范是产生授权效果的基础，这主要表现为授权规范应当包含明确的授权主体、被授权主体、授权事项范围、授权条件等基本要素。下放城乡建设自然资源领域的行政处罚权涉嫌打破了组织法和单行法对于该事项领域行政职权配置的法律保留原则。

行政处罚权下沉的受托主体，即行政处罚权下沉的承接主体，是作为最为基层的乡镇一级人民政府，而不是乡镇人民政府设置的综合行政执法机构。如此看来，在行政处罚权下沉乡镇实践中，发文主体的多元性、名称的庞杂性、下沉形式的多样化、下沉具体职权形态的多类型等，一方面彰显了行政处罚权下沉改革实践的灵活性与多面向。

综合来看，第三种进路所指向的性质与形式太过灵活而无从判断，无法对行政处罚权下沉乡镇的实践和《行政处罚法》第24条规定形成有说服力的阐释。[20]法律融贯性不是要取代法律实证主义，而是为法律推理提供一个更广泛的视角。

在我国逐步实现从依政策行政向依法行政转换的进程中，逐步分化出依法行政与行政执法两种并非截然分立的模式，即广义上的依法行政应该也必须通过行政执法实现，行政执法也构成了依法行政的一个重要组成部分。[16] 参见朱光磊、周志红：《职责同构批判》，载《北京大学学报（哲学社会科学版）》2005年第1期，第101页。尽管如此，在运用行政委托制度之优势下沉行政处罚权至乡镇人民政府的同时，要防止行政处罚权委托乡镇人民政府行使的失范，建立和完善相应的行政处罚权下沉乡镇人民政府委托行使规则仍是十分必要。2.行政执法权从行政权中分化出来，由一级政府职能部门行使。

具体来讲，行政执法权从省级—市级—县级—乡级下放中，所涉及的主体结构呈现线性链条，行政执法权的下放—承接主体结构呈现两种组合：一种是下放主体和承接主体均具备行政执法权主体资格的组合，另一种是下放主体具备行政执法权主体资格与承接主体不具备行政执法权主体资格的组合。与此同时，在最高人民法院行政再审案例的判决说理部分，认为如果没有法律、法规的禁止性规定，也没有专业性方面的特殊要求，行政机关可以将某一事项的一部或全部委托给其他行政机关、下级行政机关乃至私人组织具体实施。

[4]（3）行政处罚权下沉事项领域不一，与之配套的具体行政职权形态各异。行政委托 基层治理是国家治理的基石。

如《北京市人民政府关于向街道办事处和乡镇人民政府下放部分行政执法职权并实行综合执法的决定》（京政发[2020]9号）规定，将市政管理、园林绿化管理、环境保护管理、施工现场管理、停车场管理、交通运输管理、食品摊贩管理、市容环境卫生管理、公用事业管理、能源运行管理等方面部分行政处罚权交由乡镇人民政府（街道办事处）行使。[25] 黄娟：《行政委托内涵之重述》，载《政治与法律》2016年第10期，第139页。